A discussão sobre a inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS durante o período de transição da reforma tributária tem gerado tensões entre os fiscos estaduais e acentuado a insegurança jurídica. Enquanto Distrito Federal e São Paulo afastaram essa possibilidade para 2026, Pernambuco sustentou interpretação oposta, apesar de a legislação e a Nota Técnica ENCAT 2025.002 deixarem claro que não haverá recolhimento dos novos tributos no primeiro ano, inviabilizando qualquer integração à base do ICMS nesse momento.
O problema, porém, ultrapassa 2026. Entre 2027 e 2032, período em que ICMS, IBS e CBS coexistirão, a dúvida sobre a composição da base tributável revela uma lacuna deixada pelo processo legislativo. A versão inicial da PEC 45 excluía expressamente os novos tributos das bases do ICMS e do ISS, mas essa salvaguarda foi suprimida. A Emenda Constitucional 132 limitou-se a vedar que IBS e CBS integrem suas próprias bases ou a de contribuições como PIS e Cofins, sem mencionar ICMS ou ISS.
Esse silêncio colide com os princípios estruturantes da reforma: neutralidade, simplicidade e redução de litígios. Resgatar a lógica de tributação “por dentro”, ainda presente no ICMS pela Lei Complementar 87, reproduziria distorções que o novo modelo tenta superar.
Do ponto de vista jurídico, também não há fundamento para a inclusão automática. A Constituição mencionou expressamente apenas o Imposto Seletivo como integrante da base do ICMS, o que reforça que qualquer ampliação deve ser igualmente explícita. A LC 87 exige previsão legal específica, e nem o PLP 108/2024 nem a LC 214/2025 acolheram a hipótese de inclusão de IBS ou CBS. O PLP 16/2025 vai além ao propor a exclusão expressa desses tributos da base do ICMS.
A insistência de alguns estados em sustentar a inclusão dos novos tributos, portanto, não encontra respaldo constitucional nem legal e, ao contrário, aprofunda a incerteza no momento em que empresas precisam de estabilidade normativa para planejar a adaptação ao novo sistema. O risco de judicialização se amplia, justamente na contramão do que a reforma pretende entregar.
A mesma preocupação tende a surgir no âmbito municipal, já que o ISS, assim como o ICMS, utiliza tributação por dentro. A possibilidade de que municípios defendam a inclusão do IBS e da CBS em sua base de cálculo amplia ainda mais o potencial de conflito durante a transição tributária.
